Kui palju ja kuidas haridusraha kulutada - see on poliitiline küsimus, millele on teaduslikult keeruline vastata. Samas on võrreldavate haridusandmete (nagu näiteks PISA) toel võimalikuks saanud analüüsid, mis aitavad aru saada, mida haridusrahaga eri riikides tehakse ja milline on selle mõju. Nii näiteks on ilmnenud, et suurem rahakott ei aita ilmtingimata haridustulemusi parandada. Läbiva rahapuuduse-jutu taustal on ehk veelgi üllatavam, et Eesti rahastab oma majandusarengu juures haridust pigem keskmiselt või üle selle, eriti alus- ja kõrgharidust. Viimase juures on küll oluline rõhutada, et võrdluses vaid «tasuta» kõrgharidusega riikidega pilt muutub. Samas saavad meie õpetajad ja õppejõud võrreldes Euroopa kolleegidega pigem madalat töötasu. Kui süsteemi lühiajaliselt rohkem raha juurde ei tule, kuidas sellises olukorras haridussüsteemi toimivana ning õpetajaid koolis ja motiveerituna hoida?
Kes peaks maksma hariduse eest? Haridusel on nii erakaubale kui ka avalikule kaubale omaseid tunnuseid. See tähendab, et vaid inimene ise saab näiteks palgana või kõrgema elukvaliteedi mõttes tarbida neid hüvesid, mida haridus talle annab. Samas ei vähenda ühe inimese koolitamine teise võimalusi teadmisi omandada ning iga järgmise õpilase lisandumise kulud (piirkulud) on pigem väikesed, kogu süsteemi käigus hoidmise kulud (püsikulud) aga pigem suured. Seega lisaks kulukale hariduselu korraldamisele riiklikul, kohalikul ja kooli tasemel, suurendab püsikulu iga lisanduv kool ja ka iga klass, ühe õpilase lisandumine juba olemasolevasse süsteemi on aga pigem võit.
See on mõneti valus meeldetuletus siinsete väikeste maakoolide kulukuse ja koolivõrgu ajakohastamise arutelu valguses. Samas on teada, et haridusel on hulk positiivseid välismõjusid, mis on peamine ajend, miks mitmed riigid on valmis haridusse rohkem raha panema, kui «puhta erakauba» loogika pealt võiks eeldada. Nii on näiteks riigi keskmised kõrgemad haridusnäitajad seotud nii pikema eluea, suurema rikkuse, usalduse kui kodanikuaktiivsusega.
Ajalooliselt on haridusele ligipääsu taganud «klubikaart» ja seda saab lunastada kas maksutulude eest või õppemaksu tasudes. Esimesel juhul võivad haridust pakkuvad koolid või ülikoolid olla nii kasumit taotlevad või mittetaotlevad erafirmad kui ka avaliku sektori asutused, aga õpilased ise maksma ei pea. Siiski, avaliku rahastamisega võib kaasneda, et riik piirab mittekodanike juurdepääsu haridusele (nagu teevad araabia riigid) või kujundab ja kontrollib. Näiteks reguleerib, mis keeles ja millise õppekava alusel õpetatakse ning kes võivad töötada õpetajate või õppejõududena. Samal ajal võib heldelt haridust rahastav riik olla eratoimijate kaasamise suhtes nii soosiv (nt Rootsi) kui vähesoosiv (nt Soome). Nii Rootsis, kus on erakoolide osakaal pigem suur, kui ka Soomes, kus see on väike, on erakoolid riiklikult rahastatud ja õppemaksu (annetusi jms) koolid vanematelt küsida ei tohi. Eestis ja teistes Baltimaades on eraharidus pigem marginaalne.
Rootsi 1980. aastatest alguse saanud erakoolide kaasamise reformide seeria lähtus põhihariduse detsentraliseerimisest, tervitades eratoimijate sisenemist põhihariduse «turule» nii olemasoleva haridusbürokraatia vähendamise, lapsevanematele valiku andmise kui ka haridusraha efektiivsema kasutuse eesmärgil. Ja olgugi et algul andis reform eratoimijatele üsna suure vabaduse, sh peredelt õppemaksu küsimiseks, lõpetati õppemaksu küsimine valitsuskoalitsiooni muutudes üsna kärmelt.
Erakoolid jäid ja praegu õpib õppemaksuvabalt seal ca 20 protsenti õpilastest. Võrdluseks, mitmes Euroopa riigis (Luksemburg, Malta, Hispaania, Portugal, Suurbritannia) on rahastamise poolest mitut tüüpi erakoole, sh neid, kus suurem osa (üle poole) rahastusest tuleb riigilt ja kus õppemaks on suhteliselt väike või puudub üldse (nn riigist sõltuvad erakoolid), kui ka neid, kus kooli rahastus sõltub peamiselt erarahast, sh lapsevanemate makstavast õppemaksust (nn sõltumatud erakoolid). Samas on ka riike, sh Eesti, aga ka Kreeka, Küpros, Läti, Itaalia, kus erakoolide rahastus sõltub suuresti erarahast.
Eestis maksti kuni 2017. aastani kohalike omavalitsuste eelarvest erakoolidele osalist tegevustoetust, mille suurus omavalitsuseti erines. 2020. aasta seadusemuudatusega võttis erakoolide tegevuskulude osalise katmise üle haridus- ja teadusministeerium (HTM). Alates 2020. aastast maksab ministeeriumi erakoolipidajale teatud tingimuste täitmise korral saja protsendi ulatuses tegevuskulude toetust, sh peab linn või vald andma nõusoleku erakooli vajalikkuse kohta oma territooriumil. Siiski on erakoolidel õigus õppemaksu küsida, aga selle suurus on kontrollitud ja sõltuvuses riiklikult kehtestatud miinimumpalgast. Pearaha makstakse koolidele omandivormist sõltumata.
Miks ja kas minna Rootsi teed? Rootsi tee toetusena võib öelda, et lisaks mitmekesisusele on näidatud, et erakoolid suudavad ressursse tõhusamalt kasutada. Ka toetab selline lahendus n-ö horisontaalset õiglust - laste koolituskulud ei erine sama piirkonna munitsipaal- ja erakoolides oluliselt. Rootsi näide on huvitav ka selle poolest, et kui sageli on erakoolidel ajaloolis-religioosne taust, siis Rootsis on see olnud pigem thatcherlik efektiivsuseotsing, mida küll viis ellu sotsiaaldemokraatlik valitsus. Eestis on säärast riigi initsieeritud erastamist põhihariduses pigem peljatud, olgugi et kõrghariduses nägime 1990. aastatel suurt erakoolide buumi. Samas on peidetuma turuloogika sisseimbumine ka põhiharidusse olnud üpris soositud nii sisseastumisel kui ka koolide tulemuslikkuse hindamisel.
Koolide finantseerimisel peetakse parimaks praktikaks õpilasepõhise valemiga finantseerimist, kuna valem tagab rahastuse läbipaistvuse ja edendab nii horisontaalset kui ka vertikaalset õiglust. Kui esimene eeldab, et ühesuguseid koole finantseeritakse ühesugustel alustel, siis viimane, et koolid, kus on vaja õpilaste erivajadustest tulenevat tuge, saavad ka enam raha.
Kui Eestis arvestatakse valemipõhisel rahastusel hariduslike erivajadustega, siis mitmetes riikides peetakse erituge tingivaks asjaoluks ka vanemate nõrka sotsiaalmajanduslikku tausta. Sellise finantseerimise korral on valemis igal õpilasel kaal. Kaal on seda suurem, mida nõrgem on vanemate taust.
Näiteks Hollandis, kus kaalutud valem on kasutuses juba 1985. aastast, kasutatakse selliste kaalude leidmisel vanemate haridustaset. Meetme tõhususe hindamisel leiti, et selline kaalutud valem, millega kaasneb kohustus suuremate kaaludega õpilaste puhul õppes lisaressursse kasutada (nt vähendades klasside suurust või palgates abiõpetajaid), on olnud edukas. Tuntud on ka Tšiili haridusreform, kus haridusosakutes asendati võrdsed õpilase kaalud vanemate sotsiaalmajandusliku staatuse põhiste kaaludega ehk nõrga taustaga õpilased saavad suurema osaku. Lisaks «pearaha»- ehk valemipõhisele koolide finantseerimisele on soovitatud ka piirkonna- või koolipõhist lisarahastamist. Ka Eestis kehtivad toetuse arvestamisel piirkondlikud koefitsiendid, toetamaks kahaneva rahvastikuga piirkonnas koolipidamise võimalikkust. Nii on suurtes linnades, kus õpetamine ökonoomne, koefitsient väike, ääremaa valdades, kus koolid väikesed, aga suur.
Selliste süsteemi tasandi toekoefitsientide häda võib aga olla selles, et nendega seotud otsustusprotsessid (koefitsiendi suurus, raha jõudmine kooli) ei taga alati kooli tasemel vertikaalset ja horisontaalset õiglust. Kui riigis on suur koolidevaheline erinevus õpilaste vanemate taustas (nt ülelinnalise vastuvõtuga eliit- ja piirkonnakoolide vahel), soovitatakse lisaraha anda pigem nõrgema taustaga koolidele läbi pearaha kaalu, mitte kooli või piirkonna koefitsiendi.
Eesti statistika näitab koolide võrdluses ligi neljakordset erinevust lapsevanemate keskmises sissetulekus mõnede Põhja-Tallinna või Lasnamäe koolide ja kesklinna koolide vahel. Samasugune erinevus on ka Ida-Virumaa ja Tallinna kesklinna piirkonna koefitsientides see paraku ei kajastu ehk Narvas ja Tallinnas on õppuri kohta pea ühesugused kulud. Argument koolipõhise lisaraha andmise vastu on tihti see, et lisarahastust võivad vanemad pidada stigmatiseerimise märgiks. See tähendab, et selliseid koole võivad vanemad hakata vältima, sest peavad neid nõrgema kvaliteediga koolideks.
Suur küsimus on koolide rahastamisel ka koolide õigus ehk autonoomia raha oma äranägemise järgi kasutada. Hollandis näiteks ei antud koolidele õigust suuremate kaaludega rahastatud õpilaste pearaha omatahtsi kulutada. Samas on ka teistsuguseid näiteid. Näiteks Prantsusmaal loodi prioriteetsed hariduspiirkonnad juba 1981. aastal (ZEP - Zones d'Education Prioritaire). ZEP-koolides käis umbes 15 protsenti kõikidest õpilastest ja lisaressursside kasutamine oli kooli enda otsustada. Poliitika tulemushindamine näitas, et nende mõju osutus oodatust väiksemaks, kuna õpetajad pigem vältisid ZEP-piirkondi ja nii hakkasid ka paremad õpilased ZEP-piirkondadest lahkuma. 2006. aastal asendati Prantsusmaal ZEP-poliitika koolidepõhise lisarahastusega (RAR - Reseaux d'Ambition Reussite). RAR-koolid said 16 protsendi võrra suurema eelarve ja selle eelarve kasutamine pidi olema sihtotstarbeline ehk 90 protsenti pidi minema lisaõpetajate palkamiseks ning ülejäänust võis maksta kõrgemaid palku.
Selle poliitika hindamistulemusi meie käsutuses ei ole. Hollandi-sarnase eksperimendi hindamisel täheldati küll lisarahastusega koolide hinnete inflatsiooni, kuid mitte riigieksamitulemuste paranemist.
Milline on hea õpetaja? Et sellele küsimusele vastata, mõtleme klassiruumist kui keskkonnast, kus avaldub nn õpetaja efekt. Õpetaja efekti mõõtmine on keeruline, sest see sõltub nii sellest, keda õpetatakse, kui ka sellest, millises grupis õpetatakse. Teoreetiliselt võiks hea õpetaja efekt olla mõõdetud kui «õpetaja lisandväärtus» - õpilase prognoositud tulemuse ja tegeliku tulemuse vahe. Seda mõõta on aga keeruline ja võib juhtimispraktikana viia tupikusse, kus koostatakse õpetajate punktipõhiseid edetabeleid. See aga omakorda vähendab õpetajate professionaalset autonoomiat ja seeläbi ilmselt ka õpetaja efekti. Alternatiiviks jääb muutuse mõõtmine ehk kui palju lapsed õpetaja käe all edenesid.
Millest võiks hea õpetaja palgamudel lähtuda? Kas kvalifikatsiooninõuetele vastavus või staaž võiksid olla mõttekateks lisandväärtuse indikaatoriteks?
Raske on kahelda õpetaja hea ettevalmistuse olulisuses, kuid tõendid kutsetunnistuse positiivse mõju kinnituseks on pigem tagasihoidlikud. Uuringud näitavad õpetajadiplomi väikest positiivset efekti eelkõige just matemaatika tulemustele. Teiseks, kas töökogemus loeb?
Sarnaselt eelnevaga on ka kogemuse puhul täheldatud positiivset mõju tulemustele, kuid see näib olevat tähtis vaid viiel esimesel aastal. Seega võiks vastata, et palk peaks erinema pigem kvalifikatsiooninõudeid täitva ja mittetäitva ning eri staažiga õpetajate vahel, vähemasti karjääri alguses. Eestis on noorte õpetajate lahkumine viimasel ajal palju tähelepanu saanud. On leitud, et keskmiselt lahkub töökohalt aastas 13 protsenti õpetajatest, enamik neist liigub siiski koolide vahel. Ehk aitaks staažipalk leevendada ka seda valukohta?
Eesti hariduse rahastamises on paradoks: hariduses on Euroopaga võrreldes maksumaksja raha pigem keskmiselt, võrreldes Eesti teiste heaoluriigile tehtud kulutustega aga pigem palju. Õpetajate ja õppejõudude palgad on aga võrreldavalt madalad. Seda lõngakera lahti harutada ei ole lihtne, ja soovitusi on jagatud: kaasata enam eraraha, optimeerida koolivõrku, digiteerida, suurendada (üli)koolide autonoomiat jne.
Paljud valikud on poliitilised: kas konkurents suurendab tõhusust või kaubastab hariduse; kas digiteermine ja haridusuuendus on päästerõngas või koorem, mis vähendab õpetaja ekspertsust ja kasvatuslikku mõju; kas väikesed maakoolid on Eesti hariduse käilakivi või kulukas ajaloopärandi kas autonoomsed (ülikoolid teevad vähe koostööd ja kasutavad ressursse omavahel kemplemiseks (enda turundamiseks).
Argumente leiab mõlemale poolele. Lisasime diskussiooni tõenditel põhinevaid argumente ja lihtsalt öeldes andsime kolm soovitust. Esiteks, soovitame hariduse alumistel astmetel eraraha mitte kasutada, küll aga teha seda kõrghariduses. Võtta uuesti kõne alla koolide rahastamine ehk vaielda õpilasepõhiste kaalude, koolipõhiste kaalude ja piirkonna koefitsientide üle. Ning viimaks, vaadata üle õpetaja palgamudel.
KAIRE PÕDER, EBSi majandusteadlane
TRIIN LAURI, TLÜ riigiteadlane
Lingid ülalmainitud uuringule ning raportile.
